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北京规划建设049北京代征道路用地实施现

2019-11-13 来源:北京租房网

  北京规划建设049 | 北京代征道路用地实施现状问题与规划策略

  【北京规划建设】是由cityif与《北京规划建设》杂志联合推出的栏目,这里有新认知与旧经验的碰撞,新媒体与传统媒体的聚合。《北京规划建设》创刊于1987年,迄今已有31年的办刊历史。期刊强调深邃的思想性、厚重的理论性、丰富的实践性及敏锐的性。【北京规划建设】系列既有严谨洗练的学术论文,也有轻松活泼的随笔。你走,我不送你;你来,无论多大风雨,我都等你。

  摘 要:针对50%以上未实施规划道路与代征道路用地不落实有关的现状问题,对标法规、规范梳理了代征道路用地的历史沿革与当前管理现状,调研分析了代征道路用地实施的现状总体情况,并通过典型案例分析了面临的主要问题和核心症结。在此基础上,借鉴上海、北京部分区县以及相关专业在代征道路用地精细化管理、全过程实施、多部门协同、框架制度设计、政策机制创新、法规规范完善等方面的先进经验,提出了“治理遗留、严控新增、先地后路”的代征道路用地实施策略,以及针对新建项目和历史遗留项目的差异化的规划对策,有助于破解代征道路用地问题、加快推进城市道路的规划实施。

  关键词:代征道路用地 规划实施 治理遗留 严控新增 先地后路

  依据现行《北京市城乡规划条例》,沿道路、铁路、轨道交通、河道、绿化带等公共用地安排建设的工程,建设单位应当按照本市有关规定代征上述公共用地。代征道路用地属于代征公共用地的一种类型。因《北京市城乡规划条例》中关于代征公共用地的有关规定未及时出台,相关部门对其理解不尽相同,致使在代征道路用地的权属登记、拆迁腾退、规划建设、移交管理等全过程实施环节,出现机制不明、协调不畅、实施困难等特征。

  据座谈调研数据,2002年以来,在规划验收时已完成拆迁腾退的代征道路用地几乎未在交通部门办理过移交手续,处于“零移交”的失管失控状态。这也是报刊、电视广播等媒体频繁报道的小区周边道路出现断头路、被违章占用、管理混乱、通行困难等问题的根源,“葛宇路”现象就是代征道路用地问题而产生的后遗症。这些问题也是城市道路规划实现率低、实施困难的根本性原因。

  为破解上述问题,北京市政府已从2014年起连续三年的政府工作签报将代征道路用地的验收、移交管理等作为重点任务之一,并在《2016年北京市缓解交通拥堵行动计划》中作为重要工作任务推进实施。北京市规划和国土资源管理委员会也于2017年10月发布了《北京市代征城市道路用地规划实施管理意见》,明确了代征道路用地的主体和划定、移交、接收、管理等管理办法,在代征道路用地管理方面具有填补空白的突破性意义,但实施的细则有待完善。本次研究结合自2015年以来为支撑《北京市代征城市道路用地规划实施管理意见》而开展的近50余次座谈、同类城市的经验借鉴、北京部分地区的实践探索经验总结、类似专业的经验借鉴、法规规范梳理等,系统梳理了北京市代征道路用地的历史脉络以及规划实施的策略。

  历史沿革

  计划经济时代,建设工程与公共用地征用属于国家投资,无明确的、官方的代征公共用地的提法。伴随1987年《土地管理法》的实施,国家依法实行国有土地有偿使用制度,随后非国有经济开始大规模参与城市开发建设,出现了代征公共用地的提法和做法。北京市也将代征公共用地纳入1992年制定的《北京市城市规划条例》,使其成为公共用地征用的主要途径之一,在2007年修订《北京市城乡规划条例》时保留了代征公共用地条款。

  图1 代征公共用地历史沿革

  代征道路用地是代征公共用地的一种类型。通过相关政策法规的梳理,代征道路用地相关政策大致经历了政府主导的行为、政府与项目单位差别化建设、土地储备与一级开发阶段。各阶段的特征如下表所示。

  表1 代征道路用地的历史沿革

  实施现状及问题

  现状总体情况

  据估算,自上个世纪80年代以来,北京市涉及代征道路用地的项目高达宗,每宗项目平均项代征道路用地。自北京市规划执法大队于2002年成立开展规划验收至2014年,北京市涉及代征道路用地的项目约3070项,其中中心城区约占54%,有1661项。在中心城区的1661项含代征道路用地的项目中,在规划验收时已验收符合标准的项目约占94.6%,经规划验收未腾退的项目约占5.4%。上述94.6%的项目经规划验收后几乎未办理相关的移交接管手续,处于“零移交”的失管失控状态,而经现场核查,规划验收未腾退的5.4%的项目,涉及的代征道路用地由规划验收时的32.6公顷,增长至目前的45.2公顷,增长约38.7%。

  图2 代征道路用地实施现状

  主要问题

  代征道路用地未完成拆迁工作

  建设单位未依法完成应由其代征的道路用地的拆迁腾退工作。但因社会因素、经营压力或其他原因,项目通过了竣工验收

  ,办理了房产权属登记,并已投入使用,致使代征道路无法实现。例如,丰台区丽泽城市花园项目,该项目住宅二期和配套公建项目有约2600平方米的代征道路用地没有进行拆迁腾退,经区政府协调使得项目通过验收,但经协调的代征道路用地至今未腾退。

  通过竣工验收后又二次占用

  建设单位基本上按要求完成了代征道路用地拆迁且项目通过了竣工验收,但因移交不畅、利益驱动等原因,又二次擅自侵占代征道路用地,私搭乱建、改做停车场地或从事经营活动等,影响了后期的道路建设。例如,朝阳新华联丽港项目,位于酒仙桥路与将台路相交处东北侧,由于代征道路用地移交和接管环节缺失,开发商虽已拆迁腾退代征道路用地,但未移交代征道路用地,并在代征道路用地范围圈地设置小区停车位,形成事实,小区业主形成该部分用地为小区内部用地的错觉,使得该城市支路至今未贯通,形成了断头路。

  土地储备一级开发项目在实施环节出现偏差

  土地储备一级开发项目的道路建设常常不在一级阶段完成,而延迟到二级随地块项目“同步实施”,且往往不能保证主、次干路和支路的建设以及随路市政设施的建设与二级地块项目的建设同步完成交用。例如,自2005年北京市实施《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(京国土市〔2005〕540号)以来,采用一级开发供地的形式,原则上应达到“净地”“熟地”出让,不应在二级供应时继续存在代征道路用地或同步实施道路用地未腾退或道路等基础设施没有建设完成的情形。但根据原市国土局站公开的数据显示,全市2007年至2014年出让合同或合同附件中,约80%的建设项目可见“同步实施”公共用地等字样,个别还有“代征”字样。

  因代征道路用地划定带来实施难题

  代征道路用地完成拆迁后,因不是全幅拆迁,给道路立项和建设带来困难,造成道路不能按时和按规划实施。例如,朝阳区定福庄西路传媒大学西侧段,该段道路不足1公里,因代征道路用地分别划给了6家建设项目单位,由于建设项目开发时序难于同步,造成了定福庄西路实施的困难。

  因机制不健全出现移交问题

  部分建设项目因建设进度和计划需要,建设单位自己代征后又自己投资修路,但未能完全满足道路建设标准,造成移交不畅,长期滞留在建设单位手里。例如,富力城有一条贯穿东西的“星光大道”是城市支路,开发商完成代征道路用地拆迁后,因未及时列入政府的道路建设计划,便自行出资修路。由于现行体制并不支持开发商代政府进行道路建设,开发商没能办理全部正规的审批手续,其在修路时没能严格满足路灯、园林等专业的规范要求,使得道路无法移交。直到2015年相关环节打通后才正式交给朝阳区市政管委,造成多年来该道路交通和市容管理上存在风险和漏洞。

  核心症结

  代征道路用地划定方法有待改进

  由于建设项目时序与道路建设时序往往不能同步,征半辐路或项目邻近一小段路由多个主体代征的划定方法,使规划道路的实施因代征道路用地问题而困难重重。

  至今尚未出台代征道路用地管理的法规规定

  相关部门和建设单位对“代征”与“同步实施”的概念理解不一致,进而造成道路实施主体不明确。拆迁完成后或代政府建设完成后的代征道路用地在权属变更过程中的管理主体不清晰,存在不愿移交或愿意移交但无处移交的尴尬局面。此外,对于建设单位代建道路也没有出台相关规定,代建道路往往不能完全符合道路建设标准,致使此类道路处境尴尬。

  主干路、次干路和支路投资及建设主体不同,缺乏协调

  依据现行管理规定,对于土储一级开发项目,原则上应在一级开发阶段完成涉及路段的征地、拆迁和建设工作。而按投资体制,主干路、次支路分别由市级、区级财政完成。但是根据现状实施情况,土储一级开发阶段一般不修建相关的主次干道,仅负责支路或二级阶段“同步实施”。而二级开发地块的不同步性,以及与相关主干路与次干路的不同步性,导致城市道路的整体实现率不高。

  他山之石

  从类似城市、北京部分区县探索经验、相关专业借鉴角度进行案例分析,为代征道路用地的规划对策提供思路和借鉴。

  上海经验

  上海在代征道路用地管理方面注重精细化管理、全过程实施、多部门协同,表现在以下方面。

  用地层面,实施“全净地出让”,2004年之前,依据控制性详细规划与代征道路用地管理办法,对代征道路用地实施严格的监管。2004年开始实施土地储备计划,进行净地出让,并于2007年起实施“全净地出让”。

  管理层面,确立由市建管委牵头的并联审批机制,从土地、规划、投资、建设、验收、养护等方面实施全周期的道路管理,权责清晰。

  图3 上海市基于并联审批的道路全周期管理示意

  在规划编制层面,上海市控制性详细规划具有“全、细、深”的特点,明确要求应对各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标,交通出入口方位、公共停车场库、建筑后退道路红线、市政基础设施、公用设施的配置和地下空间开发等提出具体的要求。并应对道路系统和交通的组织,城市空间控制要求以及道路等的规划控制线进行深入细致的论证。

  在道路建设规划与实施层面,上海市通过政府规章的形式明确了城市道路规划、道路建设年度计划、道路建设管理、道路养护维修等执行主体,以及相应的细化。

  在综合验收层面,上海市于2011年发布了关于开展规划土地综合验收工作的通知,确立了由规划局牵头的全过程验收机制,对建设项目实施闭环流程的验收。并明确了市政道路桥梁部分的验收内容,即交通工程位置、长度、宽度、路面结构、路面标高、道路横断面布置、桥梁纵坡、梁底标高、涵管顶部标高及桥梁净空高度等的实测情况应符合建设工程规划许可证及其核准图纸要求。

  密云办法

  密云区主要通过顶层框架制度设计推进代征道路用地的规划实施。它通过政府令的形式发布了代征绿化用地、代征市政道路建设用地移交管理实施办法,建立了统一的工作平台和机制,由各乡镇人民政府、地区、街道办事处,县政府各委、办、局,各县属机构等多部门协调实施,明确了代征道路用地管理的程序流程、前置条件和工作规则,衔接顺畅,相互牵制。根据土地的供应形式,提出针对土地一级开发、直接征地拆迁两种类型的代征道路用地移交办法,将建设单位与市政部门签署的代征市政道路用地移交协议作为政府部门规划手续办理的前置条件,通过制度的约束促进代征道路用地的移交和规范化管理。

  (1)土地一级开发项目的代征道路用地移交

  (2)直接实施征地、拆迁项目的代征道路用地移交

  图4 密云区代征道路用地移交流程

  海淀北部地区政策突破

  海淀北部地区先行先试,通过政策机制创新推进代征道路用地的规划实施。采用了“统一开发,整体拆迁、资金平衡”的策略,成立专门的开发建设委员会,负责区域的整体规划、开发和管理,管理主体明确,明晰。允许交通基础设施建设纳入土地一级开发的成本核算,涵盖项目所涉及的快速路、主干路、次干路与支路等,由开发建设委员会负责统筹实施和平衡资金。此外,对于拟实施的道路,坚持整幅拆迁、全段实施。道路沿线有明确建设项目实施主体的由其实施拆迁;未确定主体的,则由建设单位垫付,并由开发建设委员会平衡资金。

  代征绿地管理经验

  北京市在代征绿地管理方面主要通过法律法规的完善,做到“有法可依”,以强有力的法规保障推进代征绿地的规划实施。《北京市绿化条例》明确了主体负责部门,确立了代征绿化用地及相关工作机制的法律地位。以此为依据,明确了产权属性与管理机制,通过《北京市代征城市绿化用地移交建设管理办法》,明确了代征绿地属于市政公共服务用地性质,由区(县)园林绿化行政主管部门按属地实施管理,并办理相关产权手续。同时,明确了市、区(县)国土、绿化行政主管部门在代征绿化用地管理方面的职责分工与协调配合机制,细化了代征绿化用地的移交程序,按照土地以及开发、直接征地拆迁等土地开发形式,分别提出了相应的移交管理程序。总体上,代征绿地规划、建设、管理具有制度化、规范化、程序化、透明化等特征。

  规划实施策略

  总体思路

  根据北京市代征道路用地的实施情况、城市道路的管理办法,并结合上述经验借鉴,为加快解决代征道路用地问题,推进城市道路规划实施,建议采取按照“治理遗留、严控新增、先地后路”的总体原则,制定代征道路用地的管理规定,遏制不依法履行拆迁腾退用地职责和擅自占用已拆迁用地的行为,解决好代征道路用地移交、接管和道路建设等问题,加快解决目前代征道路用地中存在的问题,全力推进城市道路规划实施。

  新建项目管理对策建议

  对于新建项目,强化规划国土、交通、建设等各职能部门的联动工作机制,全过程验收严格把关,保障代征道路用地的落实。

  应强化代征道路用地权属管理,严守“第一道关”

  规划国土管理部门应加强代征道路用地的权属管理,严格土地供应环节的代征道路用地预审和验收,实施土地一级开发的“净地”出让,并试点实施验收环节代征道路用地是否达标的“一票否决”。同时,应完善和细化代征道路用地的移交和接管细则,并制定代征道路用地供应和临时使用管理办法。对腾退完毕、符合道路建设计划的道路项目,直接纳入建设计划范畴;对腾退完毕、暂未纳入道路建设计划的道路项目,可临时停车、绿化等,但权属为道路用地,在进行道路建设时,应无条件腾退。

  应强化规划管理,推动规划实施

  规划国土管理部门应改进代征道路用地划定管理方法,建立代征道路用地信息平台,并加强规划监督的力度。同时,应依据“关于改进土地储备项目和土地公开交易项目的相关工作的意见(京审改办函【2014】4号)”,在土地储备前期整理阶段组织编制规划实施单元的道路交通规划实施方案,包括道路等级、红线、建设时序等细化方案。

  应联合成立统一平台,实施代征道路用地全过程管理验收

  应由交通部门牵头、市容市政等部门参与,联合成立全市城市道路空间基础设施管理统一平台,统筹道路空间范围内水、电、气、热等市政管线及交通工程、路灯等各种公共资源的合理配置。组织编制城市道路建设计划,并负责城市道路综合养护职责,以及全过程参与代征道路用地的管理和验收环节。同时,应统筹资金安排,加快道路建设。

  图5 代征道路用地“两步走”对策

  建设部门应强化监督管理,把守“最后一道关”

  建设部门应强化房地产市场监督管理,在代征道路用地管理环节进一步加强与国土、规划等部门的协调,把守代征道路用地验收的“最后一道关”,全面掌握国土土地使用证、规划“一书两证”的相关信息,加强对房屋竣工验收的监督管理,并将代征道路用地达标作为前置条件,实行“一票否决”。同时,应对未移交代征道路用地的房地产企业进行全面的监督管理,建立信用制度,未达标前不予办理该类企业后续的申请项目。

  历史遗留项目对策建议

  对历史遗留的代征道路用地问题,采取战略与战术相结合的原则,按照“先易后难、滚动实施”的思路开展综合整治专项行动计划。

  战略层面应强化领导,梳理台账,统一平台

  针对历史遗留问题,开展综合整治专项行动计划,按照“先易后难、滚动实施”的原则实施。建议成立市级领导小组,统筹市区两级政府工作。建议由市主管领导牵头,各区县政府,市发改、规划、国土、住建、财政、交通、公安交通管理、市容市政、园林绿化等职能部门参与,开展代征道路用地历史遗留问题的综合整治。各区县政府负责开展各自的代征道路用地情况的全面调查工作(梳理台账),并由规划国土部门汇总为全市统一平台。

  战术层面宜试点推广、差别化管理

  通过综合整治试点探索,完善综合整治管理办法。各区县政府结合各自情况,确定一批综合整治试点项目,探索综合整治管理细则。同时,针对以下历史遗留的代征道路用地问题采取差别化管理对策:

  情景一:代征道路用地已腾退,且不存在二次占用的项目

  原则上采取由规划国土部门直接执行移交和接管。针对以下两种约定的情况采取区别对策:一是按照约定不涉及代建道路的项目,应与区县政府制定道路建设计划或临时使用管理计划;二是按照约定涉及代建道路的项目,应要求项目方按时完成道路建设工程或者上缴相应的道路建设费用,然后与区县政府制定道路建设计划或临时使用管理计划。例如,北京站西街与东镇江胡同交叉口附近代征道路用地,除了100平方米的公共卫生间作为公共服务设施暂未拆除,其余均已腾退完毕,可参照此原则执行。

  情景二:代征道路用地已腾退,且存在二次占用的项目

  该类项目,将被违规侵占的代征道路用地纳入年度严厉打击违法用地违法建设专项行动重点任务,尽快予以拆除腾退。例如,与北京饭店二期项目同步实施的代征道路用地,建设方腾退完毕后,将用地以围墙、栅栏等进行围挡,公共资源变为私用,该类项目应纳入打击违法用地的重点对象,责令项目方尽快予以拆除腾退。代征道路用地拆除腾退后,按照情景一一执行。

  代征道路用地未腾退

  原则上要求项目方按照约定完成代征道路用地腾退。例如,鼓楼外大街与青年湖南街交叉口东侧与工人社同步实施的代征道路用地,项目方曾承诺“规划需要时无条件腾退”,但由于工程改造周期长,又无法提前分片、分期验收代征道路用地,至今未予以腾退,该类项目应有市区政府或指定道路接管部门敦促项目方按照约定完成代征道路用地腾退。代征道路用地腾退后,按照情景一一执行。对于不履行约定的项目方,可按照司法程序办理。

  参考文献

  1 北京市城乡规划条例.2009

  2 北京市城市规划设计研究院.关于“加快解决代征道路用地问题.推进城市道路规划实施”的规划对策与建议.2017

  作者单位:北京市城市规划设计研究院

  原文发表于《北京规划建设》杂志2018年第5期。

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